가격경쟁 도입으로 세금도둑 막자해도

공공건설부문 국가계약관련제도 개선방안

 

재경부장관에 전달 

 

    모든 정부발주공사에 최저가낙찰제 시행과 이행보증시장개방 요구

 

    턴키공사의 2단계 분리심사 도입 요구

 

    국가계약관련 법·령·제도의 총체적 재정비 요구

 

  1. 경실련은 24일 재경부장관을 면담하고 연간 수십조원의 예산이 투자되고 있는 공공건설부문의 효율적인 운영과 부패방지를 위한 국가계약관련제도 개선방안에 대한 의견서를 전달하였다.

 

  2. 경실련에 따르면, 2000년 재정경제부와 건교부등 관련 정부기관 공동으로 『건설업 경쟁력 강화방안』에서 예산절감과 건설산업의 국가경쟁력 강화를 위해 정부발주공사에 최저가 낙찰제를 단계적 확대시행하고 보증제도를 점차개선 하겠다고 하였다. 그러나 3년이 지난 지금 최저가 낙찰제의 확대시행은 유보되고 보증제도개선은 손조차 대지 않고 있다며, 추진이 미흡한 원인에 대한 철저한 평가와 분석이 이루어지고 이를 토대로 개선안 제시를 요구하였다. 또 조속한 시일내에 최저가 낙찰제의 대상공사를 확대하고, 각종 불이익 조항의 삭제와 보증시장의 개방을 요구하였다. 최근 논의되고 있는 저가심의제가 일정낙찰율을 보장하는 장치로 활용되어 순수 최저가낙찰제를 기대하기 어렵다며 도입을 반대하였다.

 

 3. 우리나라 건설산업의 기술력 약화와 국제경쟁력 악화의 원인이 품셈과 운찰제라고 주장하면서 품셈제도를 폐지하고 예정가격의 현실화를 위해 실적공사비적산제의 도입시행할 것을 제안하고, 현재 사업자 단체가 품셈을 유지관리하고 있어 객관성과 공정성을 상실하고 있다며 중단을 요구하였다.

 

4. 턴키공사의 경우는 현재 설계심사위원들을 상대로한 로비와 대형건설사간의 담합비리를 해결하기 위해 낙찰사 선정시 설계점수비중을 낮추고 가격점수의 비중을 높게하여 가격경쟁을 유도하는 선설계심사후가격경쟁의 2단계 분리심사제도를 주장하였다. 턴키공사에 적합한 공사를 선정하는 기준을 포함한 국가기술의 표준을 제정하고 유지관리 할 수 있는 국가기술심의위원희의 구성과 상설화를 제안하였다.

 

5. 마지막으로 연간 1,500여건에 달하는 국가계약관련 민원에 대한 수치를 제시하면서 일반국민들이 애매모호하고 이해하기 어려운 제도로 혼선을 빚고 있다며 국가계약관련 법, 령, 규칙, 예규등의 총체적인 재정비를 요구하였다.

 

6. 이날 면담에는 신철영 경실련 사무총장, 이원희 경실련 예산감시위원장, 김헌동 경실련 국책사업감시단장, 이강원 경실련 시민감시국 국장, 박정식 경실련 시민감시국 부장이 참석하였다. 

 

 

 

 경실련    의견서

 

 

- 부패방지와 예산절감을 위한 공공건설부문 계약관련개선방안 -

 

연간 40조원에 달하는 막대한 예산이 공공건설사업에 투자되고 있지만, 졸속계획, 선심성 사업, 각종 잘못된 관행과 제도로 인해 비효율적이고 방만한 사업추진으로 소중한 예산을 낭비하고 있습니다. 경실련은 이러한 건설분야의 예산낭비를 막고 동시에 부패방지를 위한 제도개선운동을 하고 있습니다. 건설부패척결과 예산절감을 도모하고 건설산업의 국제경쟁력 강화를 위한 경실련 의견을 제안하고자 합니다.

 

 

  첫째, 모든 정부발주공사에 최저가 낙찰제 시행 

 

 

  

 1. 정부의 최저가낙찰제 도입 배경과 취지

 

   ○ 최저가 낙찰제의 도입취지와 배경은 건설교통부 주관하에 실무작업단을 구성(1999.12.16), 공청회(2000.1.27)를 거쳐 발표한 「건설산업 구조개편 방안(2000.4)」에 잘 나타나 있는바, 건설예산절감과 건설산업의 구조조정과 경쟁력 강화를 위해 도입 시행되었습니다.

 

   ○ 재정경제부와 건설교통부 등 관련 정부기관 공동으로 「건설업 경쟁력 강화방안(2000.8.30)」을 발표하였는데, 여기서 2002년에는 500억원 이상, 2003년에는 100억원 이상 공사에 대하여 최저가 낙찰제를 확대시행하며, 계약이행 보증율도 2002년에는 계약금액의 50%로 인상하여 덤핑을 막겠다고 밝혔습니다. 

 

 2. 최저가낙찰제 시행의 문제점

 

   ○ 2003년 현재 최저가낙찰제는 1천억이상 PQ공사를 대상으로 시행하고 있으며, 70%미만 낙찰시 신인도에 무제한 감점을 주고 있어 저가낙찰에 대한 불이익조항을 신설하여 제한적으로 운용하고 있습니다.

 

   ○ 일부업계의 근거없는 주장으로 정치권에 지속적 정책로비를 하고 있어 최저가 낙찰제 확대시행에 걸림돌이 되고 있습니다.

 

근거없는 주장		현실
저가낙찰로 인한 업체 경영악화 우려	⇒	구체적 수치나 실례가 없으며, 건전한 기업은 무리한 저가수주를 하지 않기 때문에 업체의 경영악화는 문제가 되지 않음.
저가낙찰로 인한 부실시공 우려	⇒	저가로 인한 부실시공의 사례가 없으며, 부실시공은 감리와 감독업무로써 현재는 민간책임감리제도(94년)도입으로 방지 가능함. 따라서 저가낙찰로 인한 부실시공우려는 기우임.
저가낙찰로 인한 손실을 중소(하도급)기업에 전가	⇒	구체적인 근거와 사례가 없으며, 대형건설업자들은 예전부터 중소(하도급)업체에게 최저가낙찰제를 이미 시행하고 있기 때문에 중소기업에 새롭게 전가되는 부담은 없음.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. 시민단체의 제안

 

 1) 일관성 없는 정책집행의 원인규명과 개선안 제시

 

    최저가 낙찰제와 단계적 확대시행과 이행보증시장의 개방, 이행보증율의 상향조정등은 99년 공공사업효율화 종합대책(99년), 건설산업구조개편방안(2000년4), 건설산업경쟁력 강화방안(2000년8) 등을 발표하면서 경제장관회의를 통해 대통령에게 보고되고 시행하기로 했었던 국민들과의 약속이었습니다. 그러나 3년이 지난 지금은 최저가 낙찰제의 단계적 시행은 유보되고, 이행보증시장개방은 손조차 대지 못하고 있는 실정입니다. 겨우 시행은 되고 있는 최저가 낙찰제는 재경부 회계예규에 각종 불이익조항을 신설하여 최저가 낙찰제의 도입취지를 물색케하고 있습니다. 이러한 상황에 대한 국가계약법의 소관부처인 재경부의 정확한 진단이 필요하고 그 책임소재와 원인을 밝히고 개선하도록 해야 할 것입니다.

 

 2) 최저가낙찰제 대상공사 조속 확대시행과 불이익 조항 삭제

 

    2003년 현재까지 1천억 이상 공사를 대상으로 시행한 결과 12조 규모의 총84건이 발주되어 평균낙찰율 64%을 기록하였습니다. 이것은 적격심사의 평균낙찰율 85%보다 20%정도 낮은 수치로 대략 약 2.4조억원의 예산절감효과를 거두었다고 볼 수 있습니다. 당초 계획대로 단계적으로 확대 시행했다면 보다 많은 예산절감효과를 거두었을 것입니다.

 

    100억원 이상 공사로 확대시 연간 6조원의 예산절감효과를 예상할 수 있습니다. 예) 30조원(연간 100억원이상공사추정규모액)×20%=6조원

 

    모든 정부발주공사에 확대 시행했을 경우는 약8조원의 예산절감효과를 기대할 수 있습니다. 40조원(모든 정부공사추정규모) × 20% = 8조원 이는 공공사업효율화대책의 절감 목표와 같은 수준입니다.

 

   현재 70%이하 낙찰업체에 신인도 감점으로 불이익을 주고 있어 예산절감과 건설경쟁력강화라는 최저가 낙찰제의 도입취지에 반하고 있습니다. 이 감점조항의 삭제를 통해 능력 있는 업체의 참여를 적극 유도해야 합니다.

 

 ⇒  국가계약법 개정과 입찰참가자격사전심사요령 신인도 감점조항 삭제

 

 3) 부실시공방지하기 위한 이행보증시장의 개방

 

       건설보증과 보험시장을 개방하여 건설공제조합의 독과점체제를 혁파해야 하며, 건설공사관련 보증시장의 구조개혁도 지속적으로 추진해야 합니다. 현재 건설보증은 건설협회 산하의 건설공제조합이 90% 이상을 점유하고 최근에 와서야 서울보증보험이 보증업무를 시작한 상태입니다. 건설 선진국들의 경우 건설공사와 관련된 보증은 건설업체의 주거래은행이 담당하고, 발주기관은 주거래 은행의 보증을 요구하므로 주거래은행조차 보증하지 않는 부실한 건설회사는 입찰참가부터 배제하고 있습니다. 따라서 보증시장을 개방하여야 하며, 연대보증과 같은 전근대적인 보증방식에서 탈피하여 보증기관에게 각종보증에 따른 책임을 부과함으로써 보다 엄격한 사전 보증심사를 민간에서 시행하도록 제도를 개선해야합니다.

 

4) 예정가격의 적정화와 투명성 제고

  

  ① 품셈제도 폐지와 실적공사비 적산제 시행

 

     건설교통부는 _87년부터 품셈제도를 꺗퓽馨翩瀛_ 적산제꽬_ 바꾸겠다고 천명하고, 수십억원의 예산을 들여 적산제도개선을 위한 연구용역을 7-8년 동안 시행하였습니다. 실적공사비 적산제란 각종 건설 공사에 실제로 투입되는 비용을 연구하고 축적하여 다음에 발주되는 건설공사의 예정가격에 반영하는 제도를 말합니다. 그러나 어찌된 영문인지 14년이 지난 지금까지 실적공사비 적산제는 실시되지 않고 여전히 품셈에 의해서 예정가격이 산출되고 있습니다.

 

     품셈은 건설산업의 기술발전을 저해하는 요인이 되기도 합니다. 정부 발주공사는 품셈에 의해 이미 예정가격이 산출되어 있기 때문에 업체의 입장에서는 새로운 기술을 개발하여 비용을 줄일 아무런 유인이 없기 때문입니다. 기업이 새로운 기술을 개발하여 시공하고자 해도 품셈대로 안되었음을 이유로 정부가 공사비를 깎으려고 하기 때문에 기술을 개발하려고 노력할 필요가 없는 것입니다. 우리나라 건설산업의 기술력 저하와 국제경쟁력 약화의 원인이 품셈에 의한 예정가격 산정과 복권추첨식 입찰제도 또는 운찰제(입찰당일 운에 의해 좌우되는 낙찰제) 때문이라는 것은 건설 관련 전문가들의 일치된 견해입니다. 건교부도 십수년 주장을 해왔습니다. 따라서 품셈을 폐지하고 실적공사비 적산제의 조속한 시행이 필요합니다.

 

② 사업자 단체의 품셈 유지관리 중단

 

     정부공사의 예정가격을 산정하는 기초인 품셈의 유지관리는 발주기관도 건교부도 아닌 사업자 단체에서 운영되고 있습니다. 사업자 단체가 운영을 함으로써 객관성과 공정성을 상실하고 있으므로 품셈의 유지관리주체를 객관성을 보장할 수 있는 기관에서 전문가들이 담담하도록 해야 합니다.

 

 5) 저가심의제 도입 반대

 

     최근 재경부는 덤핑 및 부실시공우려에 대한 대책으로 저가심의제를 도입하겠다고 하였습니다. 이유는 건교부와 조달청의 건의를 받았다고 합니다. 그러나 저가심사제를 도입하기 전에 예정가격의 현실화 즉 실적공사비 적산제도의 도입이 먼저 이루어져야 합니다. 특히 저가심의제가 일정 낙찰율을 보장하는 장치로 이용하게 된다면, 순수한 최저가낙찰제를 기대하기는 어려운 것입니다. 결국 최저가 낙찰제의 본질을 왜곡하게 될 것이기 때문에 저가심의제는 시행되어서는 안됩니다.

 

  ※ 덤핑은 보증제도로 막을 수가 있으며, 부실시공은 시공감리 강화와 설계감리 강화로 막을 수가 있습니다. 

 

 

 

 

둘째, 담합비리와 대형건설업체 전유물로 전락한 턴키제도의 개선 

 

 

 

    현재 우리나라에서 이루어지고 있는 턴키방식은 본래의 턴키가 아니며 본래 턴키는 설계와 시공을 하나의 업자에게 맡기는 것입니다. 그러나 우리나라에는 설계와 시공이 법적으로 분리되어 별도로 진행되기 때문에 본래 의미의 턴키공사는 불가능한 실정입니다.

 

    턴키공사에 있어서 발주자의 관여를 최소화하고, 업체의 자율적인 공사수행이 보장되어야만 제 효과를 발휘할 수 있습니다. 그러나 우리의 경우 각종 건설 관련 규제와 공무원과 책임감리의 우월적 지위 남용이 계속되고 있어 턴키공사 발주 실익이 거의 없습니다. 턴키방식으로 발주하면서 도로나 철도공사의 전체구간을 부분적으로 분할하여 발주하고 있는 것은 공무원들의 공사개입을 보장하는 결과를 낳고 부정부패의 요인이 되기도 합니다. 따라서 턴키제도는 대대적으로 개선되어야 합니다.

 

  

  1. 담합비리와 로비 문제해결 대안

 

   1) 가격점수비중 높이기

 

        설계심의와 관련하여 가장 부패유발 가능성이 높고, 실제로 건설업계에서 크게 우려하고 있는 분야가 턴키 및 대안입찰공사의 설계심의 문제입니다. 턴키·대안입찰공사는 ①설계평가점수(45점), ②입찰가격점수 (35점), ③당해공사 수행능력점수(20점)를 합산하여 가장 높은 점수를 획득한 입찰자를 낙찰자로 선정하는데, 이들 3가지 선정기준 가운데 실제로 낙찰을 좌우하는 가장 중요한 항목은 설계평가점수입니다. 설계평가점수의 비중이 가장 클 뿐만 아니라(45점), 입찰가격점수나 당해공사 수행능력점수는 대부분의 입찰자가 동일하기 때문입니다. 뿐만 아니라 대형공사 위주로 턴키·대안입찰방식을 적용하기 때문에 1건 공사의 규모가 1천억원을 상회하는 경우도 많고, 공사규모가 클수록 낙찰되지 않았을 경우 설계비 부담(공사비의 2∼3%내외)도 크기 때문에 수주를 위해 심의위원을 대상으로 치열하게 로비를 시도하게 됩니다. 1999년에는 턴키공사 입찰업체들로 부터 금품·향응 등을 받은 교수 등 46명의 설계심의위원들이 적발되어 사회문제화 된 사례도 발생하였습니다. 그 이후 지금까지도 설계심의과정의 공정성과 객관성이 확보되었다는 평가는 없고, 부정·비리 의혹만 계속 양산되고 있습니다.

    

        따라서 불가피하게 턴키와 대안으로 발주하는 공사의 심의방식을 개선하여 설계점수비중을 대폭 축소하고 가격점수비중을 높여서 설계심의위원들을 상대로 한 로비문제를 해결하고 가격경쟁을 유도하여야 합니다.

 

   2) 선 설계평가후 가격경쟁제도 도입 - 2단계 분리심사

 

     턴키 공사 입찰업체는 수십억원에 달하는 설계비를 투입하고 탈락시 그 설계비를 감수해야 하기 때문에 소수의 대형 건설업체만 참여하는 결과를 가져왔습니다. 그 결과 대형건설사간 담합을 통한 나눠먹기 식으로 턴키 물량을 배분하고 있어 담합으로 인한 예산낭비와 사회적인 비용증가 등으로 국민부담을 가중시키고 있습니다. 이를 극복하는 방안으로 선설계후가격경쟁제도의 도입을 제안합니다.

 

     먼저, 현재와 같이 당해공사 수행능력점수, 입찰가격점수 및 설계평가점수를 모두 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정할 것이 아니라, 2단계 방식을 도입하여 1단계에서는 설계안의 적정여부만 평가하고, 2단계에서 당해공사 수행능력점수와 입찰가격점수를 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정하는 방식입니다. 이를 위해 재정경제부의 「적격심사기준」을 개정한다면 과도한 로비는 상당부분 줄어 들 것이고 업체간 공정경쟁을 통한 기술개발을 유도하여야 할 것입니다.

 

 

 

 2. 전문적인 기술심의를 위한 기구신설과 상설화

 

      턴키설계 심의위원에 대한 로비를 막기 위해 2002년 7월에 2,200명의 전문가 명부제에서 2만5천명으로 확대하여 일정자격기준 이상인 자는 누구나 설계 평가에 참여할 수 있도록 하였으나 계속된 로비로 결국 폐지되고, 심의위원 직종별 선정비율을 설정하는 등의 제도개선을 단행하였지만(2002.7.8), 여전히 턴키·대안입찰공사의 설계심의에 대한 부정·비리 의혹을 떨쳐 버리지 못하고 있습니다.

 

     따라서 이러한 문제점을 해결하기 위해 실무경험이 풍부한 건설기술의 전문가, 연구원 등으로 구성된 건설전문가로 구성된 상설설계심의기구를 설치운영하고 이 기구의 전문성과 책임성을 강화하는 것이 필요합니다. 단, 기술심의위원회를 상설적으로 운영하되 명확한 심의기준 마련을 위해 국가의 건설 표준 또는 기준이 되는 표준설계도면, 표준시방서, 표준가격산정기준 등이 먼저 마련되어야 합니다.

    아울러 본 기구는  ① 국가기술의 표준제정(공법, 시방, 가격) 유지관리  ② 발주방식결정권, ③  국책사업 우선 순위 결정권 등의 권한을 갖도록 해야합니다. 

 

   재경부의 국가계약과 관련된 일반국민들의 민원이 2001년에는 2,033건, 2002년 1,421건으로 한달평균 100건이 넘는 것으로 나타나고 있습니다. 이 수치는 재경부 홈페이지상의 민원으로 오프라인에서의 건수는 제외된 것이므로 실제는 이보다 훨씬 많을 것입니다. 재경부 홈페이지를 통한 질의의 대부분 설계변경과 계약금액조정과 입찰과 계약방법 및 각종 심사기준등에 대한 질의가 전체 68%로 대부분을 차지하고 있고, 또 해마다 되풀이되고 있습니다. 그것은 국가계약과 관련된 법과 제도들이 일반국민들에게 혼선을 빚고 있고, 애매모호한 규정들이 많아서 이해하기 어렵다는 점과 해마다 되풀이되고 있다는 것은 전혀 개선이 이루어지지 않고 있다는 것을 반증하는 것입니다.

   따라서 혼선을 빚고 있는 규정이나 애매모호한 규정들을 일반 국민들이 알기 쉽고, 이해하기 쉽도록 관련법과 세부기준들에 대한 총체적인 재정비가 필요합니다.

 

<표> 2002년 재경부 국가계약 관련 법령에 대한 질의현황

 

질의 유형	건수(%)
설계변경 및 계약금액조정에 대한 질의	589(41)
입찰과 계약방법 및 각종심사기준등에 대한 질의	369(26)
공기연장관련 질의	47(3)
공동도급 및 하도급에 관한 질의	54(4)
기타	364(25)
총 계	1419(100)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2003. 3. 24

 

경제정의실천시민연합

 

공동대표  이종훈 신용하 김정련 오경환